政府对企业实施关停征收，征收协议究竟是民事还是行政协议？

为响应绿色发展号召，推进产业结构升级，某市政府决定对高能耗、高污染的企业进行整治。该市的昌盛水泥厂，因生产工艺落后、污染排放超标，被纳入整治范围。2018年5月，市政府出台专项整治方案，明确要对昌盛水泥厂实施关停征收。根据方案要求，该市的工业园区管委会受市政府委托，于2018年7月与昌盛水泥厂签订了《昌盛水泥厂资产收购协议书》。协议约定，昌盛水泥厂停止生产经营，退出水泥制造行业，工业园区管委会受让其资产并支付相应对价。

协议签订后，昌盛水泥厂积极配合，迅速停止生产，拆除部分生产设备，并将厂房、土地等资产交付给工业园区管委会。工业园区管委会在前期支付了部分补偿金300万元后，便迟迟未支付剩余款项。经昌盛水泥厂多次催讨，仍未得到回应。昌盛水泥厂认为，双方签订的《昌盛水泥厂资产收购协议书》是合法有效的行政协议，工业园区管委会和市政府应当按照约定履行付款义务，于是将二者告上法庭，要求支付剩余转让费500万元及相应利息。

案件经过一审、二审，法院均判定协议有效，要求工业园区管委会和市政府支付剩余款项。但工业园区管委会和市政府不服，向更高一级法院申请再审。他们认为，这份协议属于民事合同，如果认定为行政协议，一旦昌盛水泥厂不履行义务，他们将难以获得有效救济，所以本案不应属于行政诉讼受案范围。

那么，这类协议到底该如何定性呢？法院在再审时指出，界定行政协议需要从四个关键要素考量：首先是主体要素，必须一方是行政机关，另一方为行政相对人，就像本案中的工业园区管委会和昌盛水泥厂；其次是目的要素，协议必须是为了实现行政管理或者公共服务目标，市政府整治高污染企业，就是为了改善环境质量、推动产业升级，属于公共服务范畴；再者是内容要素，协议内容要有行政法上的权利义务内容，在这个案例中，昌盛水泥厂有配合关停、交付资产的义务，而工业园区管委会有支付对价的义务，这些权利义务与行政管理紧密相关；最后是意思要素，协议双方需协商一致。

除了这四个要素，还可以从形式和实质两个标准来识别行政协议。形式标准是协议是否在履职的行政机关与行政相对人之间协商达成；实质标准则看协议的标的及内容是否涉及行政法上的权利义务，是否基于行政职权的行使、行政管理目标的实现，行政机关是否享有优益权。

结合本案来看，《昌盛水泥厂资产收购协议书》是市政府为履行环境保护、产业升级的法定职责，通过工业园区管委会与昌盛水泥厂签订的，目的是让昌盛水泥厂退出高污染行业，实现绿色发展的行政管理目标，维护公共利益，完全符合行政协议的要素和标准，应认定为行政协议。而且，行政机关在相对人不履行义务时，有多种合法的救济途径，并不存在无法救济的情况。最终，法院裁定驳回了工业园区管委会和市政府的再审申请。